La reforma al Sistema General de Participaciones (SGP)

¿Profundiza la descentralización o es la manzana envenenada para una mayor recentralización?

Son muchos los intentos de reforma al Sistema General de Participaciones. En el 2001 se reformó la Constitución Nacional para dar paso a un nuevo modelo de transferencias que significó una importante reducción de los recursos que, por ese concepto, recibían las entidades territoriales (frente al crecimiento que se esperaba en lo señalado por la CN). Por un lado, fue evidente el interés del gobierno de flexibilizar el manejo de sus recursos y la única posibilidad real que encontró, fue cambiar la fórmula de cálculo de estas. Y por otro, el argumento fue que así se generaría mayor estabilidad a los recursos de las regiones, porque no quedarían sometidas a la fluctuación de los ingresos corrientes de la Nación como fue la fórmula inicial. En este momento, fue aprobada la reforma constitucional que da paso a la modificación del actual Sistema General de Participaciones -SGP-. Para comprender mejor de qué se trata, es importante mirar el contexto histórico. El principal argumento para defenderla es el regreso de la autonomía territorial. No será objeto de estudio la conveniencia o inconveniencia en materia fiscal que ya ha sido discutida en muchos escenarios sino el significado para profundizar la autonomía. Dicha discusión es parte de este debate pero en otro sentido. En qué nivel se gasta y se produce el servicio.

Contexto histórico

La Constitución de 1991 en sus Artículos 356 y 357 definió al situado fiscal como una participación de los departamentos y distritos para la financiación de los servicios seccionales de educación y salud y estableció la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación -PPCIN- para sufragar las competencias a su cargo. Dejó para desarrollo legislativo el porcentaje creciente (ligado a los ICN) y los criterios de distribución territorial de las dos transferencias. Advierte que “en ningún caso la ley podrá disminuir el porcentaje fijado para el situado fiscal” y “los recursos provenientes del situado fiscal no podrán ser desviados a fines distintos a los previstos”.

El interés de los constituyentes fue importante para que el proceso de descentralización avanzara y se consolidara, pero también le dio un carácter sectorial y de descentralización por servicios. Esto último abrió la opción de que los municipios y departamentos, tuvieran operadores del sector privado, especialmente en salud y servicios públicos domiciliarios. Por tanto, en varias de esas tareas que se denominan competencias, solo paga lo que otros hacen, sin que puedan proponer una forma distinta de prestar el servicio; con lo cual, resulta difícil sostener, que los entes territoriales los han asumido en forma directa.

Por eso resulta sorprendente que ahora se culpe a la reforma de dañar la estabilidad macroeconómica del país cuando la Constitución Nacional había ordenado que los recursos de la inversión social territorial fuesen ejecutados por departamentos y municipios. Fruto de ella, Colombia se consagró como un Estado social de derecho, unitario y con autonomía de sus entidades territoriales.

La Ley 60 de 1993 desarrolló los artículos arriba mencionados y estableció la fórmula de distribución tanto del situado fiscal como de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. Por otra parte, definió competencias entre los distintos niveles de gobierno.

El situado fiscal se distribuía así: 60% para educación de acuerdo con la población atendida y prioriza zonas con mayores deficiencias. En salud define el 20% con criterios de indicadores de salud y deficiencia de cobertura. Y asigna el 20% de esos recursos como libre disposición para cubrir otras necesidades de educación y salud. Este porcentaje era para los departamentos -y fue muy importante- porque era prácticamente lo único de lo que podían disponer con cierto nivel de autonomía.

Para los municipios se asignaba un porcentaje que prioriza avances en cobertura y calidad. Se realizaba una distribución territorial -entre municipios- con base en población y pobreza (medida como necesidades básicas insatisfechas). Como estímulo a la eficiencia y buena gestión que condujera a mejorar indicadores sociales, se asignaba un porcentaje adicional.

En cuanto a las competencias debe decirse que desde la Ley 60 de 1993 fueron bastante generales e indefinidas; es decir, todos podían hacer todo. Esto ha sido particularmente complejo con el gobierno nacional, dado que en los sectores principales como son educación, salud y agua potable, ha mantenido el control; al punto que mucho de lo que las entidades territoriales asumían es más una tarea que una competencia. Ejemplo clásico es el de los maestros, porque incluso no tenían facultad nominadora.

A pesar del avance que significó la Ley para mejorar especialmente la cobertura, más que la calidad, no se produjo el empoderamiento esperado en el nivel territorial. Esto se explica en parte, porque la intervención del nivel nacional en esos sectores ha sido muy fuerte. Y las fórmulas de distribución previstas, resultaron poco flexibles, así como la pretendida autonomía para que alcaldes y gobernadores actuaran como líderes de la transformación del territorio.

Los problemas financieros que afrontaba el gobierno nacional, que se hicieron evidentes en 1999, por excesivos gastos y rigidez del presupuesto, llevaron a proponer una reforma constitucional y legal al hasta entonces sistema de transferencias. Además de inflexibles, tenían una fórmula de crecimiento que haría que, a partir del año 2002, las transferencias llegaran al 46,5% de los ingresos corrientes de la Nación. A esto se sumó el argumento, de que las transferencias atadas a los ingresos corrientes de la Nación generaban inestabilidad para los gobiernos territoriales; en épocas de crisis, estos podían disminuir de manera importante. Se requería, por tanto, una fórmula que diera mayor garantía de estabilidad en los recursos que se recibieran.

Con el Acto Legislativo 01 de 2001 y su Ley Reglamentaria 715 de 2001 se unifica el sistema y hay un esfuerzo por delimitar de la mejor manera las competencias, aunque con ello la descentralización adquirió un matiz aún más sectorial y esto para hablar de autonomía, significa más control desde los ministerios y poco margen de decisión a los entes territoriales. En esencia, las competencias están diseñadas de manera sectorial y su lógica por tanto obedece no a lo que la entidad territorial defina el gasto prioritario para su comunidad, sino a lo que la Nación establece para su sector; todas las disposiciones para determinar en qué se gasta, quien lo hace y cómo se paga, en muchos casos sin que el recurso como tal llegue al respectivo presupuesto.

También se quiso enfatizar en la necesidad de hacer mayor seguimiento a la ejecución de los recursos. Se incluyeron recursos significativos para agua y saneamiento básico. En los de “libre destinación”, se incluyeron partidas específicas para otros sectores, con lo cual la autonomía territorial se ve aún más menguada. En términos de cobertura en los sectores prioritarios se han dado avances, pero no así en términos de autonomía.

El Departamento adquirió mayor liderazgo cómo nivel intermedio y en desarrollo de los principios de subsidiariedad y complementariedad, asumió los niveles más complejos de atención como el caso de hospitales de segundo nivel y la prestación de servicio educativo para los municipios no certificados. El modelo de la Ley 60 había generado inequidades que se corrigieron en las reformas del 2001 porque se determinó de manera más precisa y con indicadores, cómo se distribuían los recursos. Si bien cambia el criterio de distribución, se mantienen los recursos para educación, salud y también agua potable. Queda un pequeño porcentaje para otros sectores y la libre destinación. Es decir, se garantizó mayor equidad y estabilidad, pero esto limitó la autonomía de las entidades territoriales.

Cabe recordar que los recursos del SGP se distribuyen así:

58% educación, cuyo mayor gasto es la nómina de maestros (cerca del 96%), con lo cual la inversión en calidad, donde podría existir mayor autonomía queda muy limitada.

24,5% salud, en lo cual prácticamente la tarea de las entidades territoriales se reduce a pago de subsidios y a transferencias sin situación de fondos a entidades de salud.

5,4% agua potable y saneamiento básico, que incluye el pago de subsidios, lo que reduce los recursos de inversión disponibles para obras de infraestructura y conectividad, resultandos insuficientes.

11,6% restante corresponde a la asignación de propósito general, que tiene destinaciones específicas y con esos recursos, más del 85 % de los municipios pequeños cubren sus gastos de funcionamiento.

Todo lo anterior hace evidente la mínima autonomía que tienen las entidades territoriales para la gestión del SGP y en consecuencia para su gestión en general.

Lecciones del proceso desde 1991

Conseguir la autonomía territorial ha sido el gran desafío desde las leyes que desarrollaron la descentralización. Las reformas han tenido un énfasis más sectorial que territorial y por lo tanto no han contribuido a la reivindicación de la autonomía.

Desde la Ley 60 de 1993 la gran discusión sobre la descentralización se enfocó en la ejecución de los recursos. La Ley 715 de 2001 mantuvo ese espíritu y la reforma aprobada mantiene ese espíritu, aunque se introduzca el énfasis en cerrar brechas.

No ha existido voluntad por parte del Gobierno Nacional de descentralizar las competencias y los programas de inversión social que serían típicamente locales. Desde las primeras leyes que desarrollaron los preceptos constitucionales, el Gobierno Nacional mantuvo el control, y amparado en el principio de subsidiariedad, se declaró competente en todos los ámbitos. Incluso, ha creado una serie de entidades y programas sociales, por ejemplo, para jóvenes, adultos mayores y madres cabeza de familia, que deberían estar a cargo de los municipios, con lo cual concentra una gran cantidad de recursos que en el territorio podrían hacer la diferencia. Por eso es interesante que, cuando se pregunta a los municipios cuáles competencias quisieran asumir, se refieren a esos programas y no a tareas sectoriales.

Los recursos han sido siempre insuficientes, por lo cual el margen de actuación autónomo de los entes territoriales también. Las metas las fija el Gobierno Nacional y se relacionan directamente con el cumplimiento de sus objetivos, planes y programas a través de los ministerios respectivos.

El interés de los constituyentes fue importante para que el proceso de descentralización avanzara y se consolidara, pero el énfasis sectorial ya mencionado se impuso sobre el territorial, con lo cual a los gobiernos territoriales se les imponen más condiciones desde el nivel nacional.

El Gobierno Nacional tiene capacidad de movilizar al Congreso para cambiar la fórmula de crecimiento del SGP en cualquier momento esté o no suficientemente sustentada y si pone en riesgo o no, la estabilidad macroeconómica. Como no se definen competencias porque serán definidas en leyes posteriores y la reforma se empieza a aplicar en el 2027, tiene un futuro aún incierto. Depende todavía de muchos aspectos no resueltos que la dejan en una condición vulnerable.

Son múltiples los intentos que se han hecho para trasladar competencias, así sea por vía de convenios interadministrativos a los entes territoriales, con la garantía de que la Nación podría retomarlas si la entidad territorial no lo hiciese bien. Todas han fracasado porque a cada justificación técnica le aparece una justificación burocrática, que llena de requisitos la transferencia hasta el punto de hacerlo inviable. Las comisiones que integra la Nación para tal tarea siempre están integradas por el Departamento Nacional de Planeación que lo ve inviable técnicamente; el Ministerio de Hacienda que lo encuentra inviable financieramente; el Ministerio del Interior que lo encuentra políticamente inviable porque pierde capacidad de negociación y, eventualmente el Ministerio respectivo, que nunca encuentra que los territorios estén suficientemente preparados para asumir la competencia. Es el caso de la Ley 2082 de 2021 cuya materialización ha sido limitada.

La descentralización suponía que, para hacer autónomos a los departamentos y municipios, estos deberían tener rentas propias de su dinámica económica. No obstante, el Gobierno Nacional conserva los mejores ingresos, promueve sucesivas reformas tributarias, pero nunca una que les dé mejores ingresos en especial a los departamentos y a los municipios pequeños. Las ciudades capitales y las intermedias gozan de mejores rentas, pero tampoco se les ha dado la oportunidad de aprovechar mejor su espacio fiscal. Todos los gobiernos entrantes se comprometen esa reforma, que nunca llega. También su impulso debe ser prioridad de los gobiernos territoriales y sus federaciones, de tal manera que las entidades territoriales tengan ingresos propios coherentes con su vocación.

En este camino y después de la Ley 715, la descentralización se ha dado respecto al gasto, dejando un porcentaje creciente del mismo a cargo de las entidades territoriales, pero sin decisión autónoma. La poca autonomía se ha materializado en el ejercicio burocrático y administrativo, la posibilidad de intervenir en el nombramiento de personal (maestros, funcionarios de salud) y en las licitaciones del respectivo sector, cuando haya lugar. Pero resulta poco para lo que ella significa en términos de su ejercicio de transformación del territorio.

¿Qué propuso la misión de descentralización?

Con el objetivo de apalancar las reformas tendientes a fortalecer el proceso de descentralización se creó la Misión de Descentralización mediante el Decreto 1665 de 2021, que luego de dos años de trabajo hizo recomendaciones muy profundas sobre diversos tópicos que deben ser transformados y repensados en el modelo actual, para presentar iniciativas constitucionales y legales. Sobre el punto que nos ocupa, se propuso:

1. “Establecer el piso del 30.5% de los ICN al SGP”.

2. “Recomponer y separar el SGP en dos bolsas: sectorial y territorial”. En la primera estarían educación, salud y PAE; en la segunda agua potable y saneamiento básico; asignaciones especiales para Resguardos Indígenas, municipios ribereños; FONPET; y propósito general. La propuesta dicha de manera resumida es que, sin renunciar a los propósitos de la sectorial, de manera gradual sea más grande la territorial (de 20 a 30) % y permita por fin, mayor capacidad de decisión por parte de los gobiernos territoriales. Por efectos de espacio no se puede detallar, pero se recomienda la lectura del informe.

La reforma incrementa los recursos, genera criterios territoriales y poblaciones para cierre de brechas, pero dentro de las bolsas del SGP actual con algunas modificaciones. Deseable que, al discutir las competencias, se atienda esta recomendación de la misión.

¿Qué propone la reforma?

Incrementar los recursos hasta llegar de manera progresiva hasta que representen un 39% de los ICN, para llegar cercanos a lo que inicialmente se había definido en la Constitución Nacional de 1991 y sus normas reglamentarias. A diferencia de las reformas anteriores, esta no contempla de manera integral competencias y recursos, de tal manera que se tenga claro cuáles son las necesidades reales y cómo sería el traslado de responsabilidades. En la Ley 60 de 1993 y la Ley 715 de 2001 quedaron muchos aspectos sin resolver, pero había coherencia en su concepción. Aquí lo que se discute es el monto de ejecución de recursos entre los niveles de gobierno, pero no una mirada integral de la descentralización y mucho menos del concepto de autonomía. La incertidumbre es mayor que con cualquiera de las reformas anteriores. Si bien se abre la bolsa a otros tipos de gasto, se mantiene en buena medida la estructura sectorial, así se prioricen regiones por alguna condición especial.

Hasta el momento los recursos quedarían así:

Para educación, salud y agua potable y saneamiento básico: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad. b) Para otros sectores: población, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa. También fortalecimiento institucional y proyectos regionales de desarrollo económico orientado al cierre de brechas. Se incorporan enfoques de prevalencia ambiental, densidad étnica y ruralidad, municipios PDET y las ZOMAC.

Mantiene el enfoque sectorial y la dispersión de otros sectores. Los cambios se orientan más a búsqueda de equidad y cierre de brechas, no a la autonomía. Lo cual no significa que no sea importante. Pero por ahora no cumple la promesa.

Reflexiones para el debate

Si con esta reforma se busca mayor autonomía, el camino por recorrer es todavía muy largo. No hay un real análisis de los costos de las competencias prestadas en tantos niveles de gobierno, ni de cuánto costarían si se establece un sistema más acorde con un país descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales.

¿Existe la voluntad para diseñar competencias exclusivas y garantizar que la Nación transfiera los recursos de funcionamiento que generan duplicidad y se desprenda de ellas?

Si la autonomía requiere ingresos, se requiere la reforma tributaria territorial para generar los recursos propios, sin prescindir por supuesto del SGP.

¿Es posible avanzar en una discusión que oriente los cambios a generar recursos y competencias que pongan el énfasis en el desarrollo del territorio sin poner en riesgo los avances logrados, especialmente en educación y salud?

Y, lo más importante, ¿se tienen las condiciones políticas que garanticen un adecuado sistema de distribución de competencias que signifique no solo autonomía del pequeño gasto, sino del ingreso y de las decisiones del bienestar territorial? La reforma política territorial es tan necesaria como la tributaria. La descentralización no se consolida solo con la reforma al SGP.

Es una propuesta audaz en la que vale la pena avanzar. El país ha esperado muchos años una gran reforma. Ojalá se logre poner en práctica.

Referencias para ampliar el contenido

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